Відчуження власності територіальних громад

Органи місцевого самоврядування наділені відповідно до законодавства широким колом повноважень, направлених на забезпечення життєдіяльності територіальних громад. Серед цих повноважень є й ті, що забезпечують оборот майна, яке знаходиться у комунальній власності й становить майнову основу місцевого самоврядування.

Однак, коли правовому режиму майна державної та приватної форм власності приділяється достатньо уваги з боку законодавця, науковців та практиків, то щодо правових питань обороту майна комунальної власності маємо зовсім протилежну ситуацію.

Саме ця обставина стала причиною написання статті. Окремо доцільно відзначити, що ми торкнемося лише питань відчуження майна комунальної форми власності в інший, ніж приватизація, спосіб, а також те, що в основному порушені проблеми стосуються сільських, селищних територіальних громад та громад малих міст.

ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЯК ВЛАСНИКИ

У комунальній власності територіальних громад знаходиться досить значна кількість майна. Джерела його походження є різними: створення за рахунок коштів громад; купівля; безоплатна передача із державної форми власності, дарування від фізичних або юридичних осіб тощо.

Від свого майна територіальні громади отримують доходи, наприклад, коли здають його в оренду чи продають. Водночас, вони як власники повинні нести витрати по утриманню свого майна за рахунок коштів власних бюджетів.

Відомо, що бюджетний процес в Україні жорстко централізований, тому говорити про достатню кількість повноважень органів місцевого самоврядування у цій сфері не доводиться. Більшість територіальних громад фінансово жорстко залежать від держави, а їх бюджети за рахунок власних доходів не покривають навіть необхідного мінімуму власних потреб громад.

Недостатність власних бюджетних коштів не дає змоги громадам не тільки вкладати гроші в інфраструктуру, соціальний розвиток відповідних територій, а й часто - на належному рівні утримувати комунальне майно.

Особливо гостро стоїть ця проблема у тому випадку, коли йдеться про майно, що забезпечує життєдіяльність всієї громади чи більшості її мешканців - водогони, газопроводи, об’єкти енергозабезпечення тощо. Для обслуговування такого майна потрібні не тільки кошти, а й залучення спеціалізованих організацій, що мають відповідних спеціалістів та техніку.

Можна йти шляхом створення відповідних комунальних підприємств, але це доцільно для великих та середніх міст, однак ніяк не підходить для сільських, селищних чи малих міських територіальних громад - фінансово та організаційно для них створення таких підприємств є економічно невигідним.

Законодавчі принципи регулювання правовідносин у цій сфері закріплені, перш за все, у Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон), хоча органи місцевого самоврядування, як юридичні особи публічного права, користуються й усіма правами власників, що визначені ЦК України та іншими законами.

Відповідно до ст.1 Закону право комунальної власності - це право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Згідно з п.30 ч.1 ст.26 цього Закону питання прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Згідно зі ст.60 Закону органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування й оренду.

Далі Закон зазначає, що доцільність, порядок та умови відчуження об'єктів права комунальної власності визначаються відповідною радою. Доходи від відчуження об'єктів права комунальної власності зараховуються до відповідних місцевих бюджетів і спрямовуються на фінансування заходів, передбачених бюджетами розвитку. І акцентує увагу на тому, що майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об'єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню.

Отже, основними принципами володіння та користування майном територіальними громадами законодавець визначив доцільність, економність, ефективність, а також непослаблення в результаті майнових операцій економічних основ місцевого самоврядування.

Тому цілком логічним видається висновок про те, що найкраще для органів місцевого самоврядування поступово збільшувати належну їм майнову масу з тим, щоб ставати економічно потужнішими та мати змогу за рахунок такого майна підвищувати рівень життя своїх жителів.

Однак з огляду на вищевказані принципи бюджетоутворення, ідеального стану в реальному житті досягнути вдається вкрай рідко. Тому перед органами місцевого самоврядування часто постають питання про ефективне відчуження належного їм майна.

ПРИНЦИПИ ПРОВЕДЕННЯ ОПЕРАЦІЙ З КОМУНАЛЬНИМ МАЙНОМ

Аналізуючи вимоги нормативних актів, що стосуються питань приватизації та відчуження державного та комунального майна, можна дійти висновку, що законодавець застосовує єдині принципові підходи до питань обороту майна цих форм власності при тому, що відповідні рішення про відчуження приймають різні суб'єкти - в одному випадку спеціальні органи державної влади, а в іншому - відповідні органи місцевого самоврядування.

На користь цієї тези свідчить, зокрема, наявність спеціального Закону України "Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності", який визначає основні засади передачі об'єктів права державної власності у комунальну власність територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах або у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст, а також об'єктів права комунальної власності у державну власність безоплатно або шляхом обміну.

Варто також згадати, що відповідно до ст.3 Закону України "Про приватизацію державного майна" відчуження майна, що є у комунальній власності, регулюється положеннями цього Закону, інших законів з питань приватизації і здійснюється органами місцевого самоврядування. Дане положення згаданого Закону було предметом оцінки Конституційного Суду України за конституційним поданням Президента України. У п. 1 Рішення від 1 липня 1998 року (справа щодо приватизації державного майна) Конституційний Суд України зазначив, що за умови відсутності окремого законодавчого акта про приватизацію об'єктів комунальної власності включення цих питань до закону, що регламентує приватизацію державного майна, не є підставою для визнання його відповідних положень неконституційними, оскільки право суб'єктів комунальної власності не порушено.

Відповідно до ч.1 ст.8 ЦК України, якщо цивільні відносини не врегульовані цим Кодексом, іншими актами цивільного законодавства або договором, вони регулюються тими правовими нормами цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, що регулюють подібні за змістом цивільні відносини (аналогія закону). Відповідно до п.6 ч.1 ст.3 ЦК України загальними засадами цивільного законодавства, зокрема, є справедливість, добросовісність та розумність.

Отже, у випадку відсутності спеціальних законодавчих актів, що регулюють питання відчуження комунального майна, органам місцевого самоврядування слід використовувати за принципом аналогії законодавчі акти, що регулюють питання відчуження державного майна (не змішуючи при цьому правові інститути приватизації та відчуження).

При цьому до питань обігу належного їм майна органи місцевого самоврядування повинні ставитися надзвичайно відповідально й у випадку відчуження майна, як правило, використовувати наступні принципи:

  • недопущення безоплатного відчуження майна (дарування) суб'єктам недержавної форми власності;
  • застосування, як правило, конкурентного способу відчуження майна;
  • обов'язкове проведення оцінки такого майна.

Такі принципи дають змогу, за інших рівних умов, забезпечити найбільш оптимальні умови майнових операцій для територіальної громади як власника.

Бажано, щоб у територіальної громади був відповідний локальний акт, який би регулював питання обігу комунального майна. Однак, навіть у випадку, якщо його немає, дотримання вищенаведених принципів під час операцій із відчуження майна дасть змогу найбільш доцільно, розумно та ефективно розпорядитися власністю територіальної громади.

Поза сумнівами, що найбільш економічно доцільною (після володіння майном самостійно для власних потреб), є передача його у тимчасове оплатне користування третім особам. При передачі майна у цей спосіб необхідно провести оцінку майна та забезпечити, як правило, конкурентність при прийнятті відповідного рішення радою чи виконавчим комітетом.

Із урахуванням специфіки майна та з огляду на потенційні доходи від його використання, затрати по його утриманню та з інших економічних міркувань, у кожному конкретному випадку зокрема, орган місцевого самоврядування може прийняти рішення про передачу у строкове користування таким майном і на безоплатній основі з обов’язком користувача підтримувати таке майно у належному стані за власний рахунок.

У цьому випадку економічною вигодою територіальної громади буде те, що майно не втрачатиме своєї економічної вартості, а сама громада залишатиметься його власником.

ЧИ МОЖНА ПОДАРУВАТИ КОМУНАЛЬНЕ МАЙНО?

Складним є питання щодо того, чи можна відчужувати безоплатно майно територіальної громади.

Однак, якщо вичерпано всі можливості щодо оплатного відчуження комунального майна, а таке майно забезпечує потреби всієї громади чи потреби більшості її жителів, то, видається, відповідь на поставлене питання може бути позитивною, однак не щодо всіх об’єктів, а тільки об'єктів енергопостачання, газо- і теплозабезпечення, водопостачання, виходячи із таких міркувань.

Відповідно до п.4.2.15 ст.4 Закону України "Про оподаткування прибутку підприємств" не включається до складу валового доходу вартість основних фондів, безоплатно отриманих платником податку з метою здійснення їх експлуатації у випадках, передбачених законодавством спеціалізованими експлуатуючими підприємствами об'єктів енергопостачання, газо- і теплозабезпечення, водопостачання, каналізаційних мереж відповідно до рішень місцевих органів виконавчої влади та виконавчих органів рад, прийнятих у межах їх повноважень. Основні фонди, що отримуються у випадках, передбачених цим підпунктом, приймаються на баланс за ринковою (оціночною) вартістю і з метою оподаткування не підлягають амортизації. Порядок безоплатної передачі таких основних фондів встановлюється Кабінетом Міністрів України.

У цій нормі закону, як вбачається, зафіксовано позицію законодавця щодо того, що сам факт безоплатної передачі щодо певних об’єктів може мати місце, однак, на жаль, на сьогодні Кабінетом Міністрів України відповідний порядок не затверджено.

Водночас, із врахуванням того, що названі об’єкти є соціально значущими для територіальних громад і їх невикористання за призначенням призведе до зменшення обсягу та погіршить умови надання послуг населенню, а також до погіршення умов життя членів територіальних громад, то, за умови вичерпання можливостей відплатного відчуження таких об’єктів, вони можуть, на нашу думку, бути відчуженими безоплатно.

При цьому органам місцевого самоврядування варто сформувати належні соціальні вимоги до набувачів такого майна на певний час, щоб компенсувати майнові втрати територіальної громади.

Як бачимо, питання обороту комунального майна не є простими, однак вони можуть за сучасного законодавчого забезпечення мати належне правове вирішення.

Юридичний вісник України № 23 за 2007 рік

Аналітична юриспруденція