Конституція від Президента: попередній аналіз

Політична реформа 2004 року

З метою упередження серйозної політико-правової кризи в державі та силового сценарію розвитку подій було прийнято відомий Закон України № 2222 "Про внесення змін до Конституції України", конституційність прийняття якого залишається надзвичайно спірним питанням. (Багато критиків політичної реформи, включаючи мене, наголошували на неконституційності реформи. По суті, політична реформа — це зміна конституційного ладу, тому що вона змінює форму правління з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську. Така реформа обов'язково мала бути схвалена на всеукраїнському референдумі, якого так і не було проведено. Реформа, на мою думку, неконституційна, непідготовлена і була прийнята лише як компроміс, щоб відбувся третій тур президентських виборів. (Див.: Футей Богдан. Становлення правової держави України: 1991-2005. — К.:Юрінком Інтер, 2005. — С. 235.).

 Верховна Рада України ухвалила закон про внесення змін до Конституції України як компромісне розв'язання суспільної кризи в Україні, що настала в результаті масштабної фальсифікації президентських виборів. Політична реформа вирішила кризу президентських виборів 2004 року, однак вона була не до кінця продуманою. Через те, що реформа була проголосована у пакеті, народні депутати не мали можливості вивчити, які наслідки матимуть окремі її положення щодо діяльності державної влади. Як наслідок, політична реформа 2004 року дещо сплутала розподіл повноважень виконавчої і законодавчої гілок влади. З набуттям у 2006 році чинності всіма положеннями Закону України № 2222 виявились серйозні недоліки внесених змін. Політична реформа спричинила правовий хаос в Україні. Конституційна та суспільна криза 2007-2008 років є закономірним наслідком незавершених конституційних процесів.

Очевидним є те, що необхідно здійснити певні дії для уточнення та зміцнення чинної Конституції України. У 2007 році Президентом України Віктором Ющенком створено Національну конституційну раду з метою підготовки проекту нової редакції Конституції, яку він очолює. (Указ Президента України від 27 грудня 2007 року № 1294/2007.) 31 березня цього року Президент під час щорічного послання про внутрішнє і зовнішнє становище України передав до Верховної Ради України як невідкладний проект Закону України "Про внесення змін до Конституції України". У мене багато разів виникало питання, чи радники Президента дають йому найкращі, легітимні поради та діють як "чесні брокери" ("honest brokers"). (Bohdan A. Futey. Amending the Constitution must be lawful//Kyiv Post.-April 24 2008.). Запропонований законопроект є дещо проблемним, що знову змушує замислитись над правомірністю пропозицій оточення Президента.

 

Суперечливий законопроект

По-перше, зміст законопроекту за великим рахунком пропонує нову редакцію Конституції з досить серйозними змінами у політичному устрої країни. Постає питання, наскільки обґрунтованим є прийняття саме нової редакції Конституції. Недоліки існуючої Конституції, як вже зазначалось, більш пов'язані із змінами 2004 року та відсутністю реалізації певних положень, ніж з концептуальними положеннями самого тексту Основного Закону України. Крім того, не можна забувати, що оригінал Конституції України 1996 року мав дуже позитивні відгуки з боку Ради Європи та Венеціанської Комісії щодо високого рівня захисту прав людини. Необхідно зупинитись і на правомірності запропонованого механізму прийняття нової редакції Основного Закону України. Наскільки розпочата Президентом процедура кардинального оновлення Основного Закону Української держави відповідає Конституції та відповідним тлумаченням Конституційного Суду України?

По-друге, запропонована редакція Конституції України повністю не вирішує питання розподілу влади. Розподіл повноважень між гілками влади забезпечує необхідний взаємний контроль і взаємообмеження. Кожна галузь державної влади в своїх правах є рівна іншим двом, тобто кожна знаходиться в тій самій площині, що й інші, а всі разом вони несуть відповідальність за керування країною. Втім, Конституція повинна забезпечувати не лише принцип поділу влади, а й їхню рівність, тобто надати кожній владі набір "стримувань та противаг". Проект Конституції зберігає принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову, проте після аналізу проекту нової редакції Конституції України не складається враження, що всі три гілки влади є рівноправними.

По-третє, в Україні існувала та існує досі потреба в забезпеченні незалежності судової гілки влади. Зрозуміло, що зволікання із цим гальмують розвиток Української держави, породжують правовий хаос у суспільстві та зневіру громадян у неупереджений суд. Я вже багато разів наголошував, що якщо ми говоримо про верховенство права, то так само, як в економічній сфері не може бути ринкової системи без приватної власності, не може існувати верховенства права без незалежності суду. Нова редакція Основного Закону України чітко передбачає незалежність суддів, так само як і чинна Конституція. Втім, незалежність судової влади забезпечується не лишень проголошенням цього в Конституції, а й побудовою державної системи стримувань та противаг таким чином, щоб унеможливити втручання виконавчої та законодавчої гілок влади у діяльність суду. Судова влада має бути рівноправною з іншими гілками влади і незалежною від них.

Отже, зупинимось на деяких запропонованих змінах більш детально.

 

Спочатку варто провести референдум

Автори нової редакції Конституції України самі відзначають, що законопроект "Про внесення змін до Конституції України" практично вносить зміни до усього тексту Основного Закону, до всіх його розділів. Це, на їхню думку, має забезпечити конституційну послідовність, наступництво у конституційному творенні. Через те, що чинна Конституція не передбачає процедуру прийняття нового Основного Закону, а розділ XIII Конституції України встановлює лише порядок внесення змін до неї, автори пропонують прийняти нову редакцію Конституції України, керуючись положеннями зазначеного розділу. Виникає питання: якщо ми говоримо про нову редакцію, про новий Основний Закон України, яка має бути правова процедура його прийняття? Звернемось до судової практики єдиного в Україні органу конституційного контролю — Конституційного Суду України.

У рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп (справа про набуття чинності Конституцією України) Конституційний Суд України роз'яснив, що "Конституція України як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу". Чинна Конституція України прийнята Верховною Радою України від імені Українського народу. Тобто при прийнятті 28 червня 1996 року Конституції України суверенна воля народу була опосередкована Верховною Радою України. Таким чином, не можна підміняти існуючий взаємозв'язок між безпосередньою демократією (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдум тощо) та представницькою демократією (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) або навпаки, бо немає переваги жодної з цих форм здійснення влади народом. (Рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2005 (справа про здійснення влади народом). Конституційний Суд України зазначив, що "процес прийняття нової Конституції України (нової редакції) може бути започаткований лише після з'ясування волі Українського народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України". (Див. рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2008.) Рішення Конституційного Суду України є обов'язковими до виконання на території України. Тому правомірною була пропозиція, яка не була врахована, спочатку провести консультативний дорадчий референдум, перед тим як пропонувати парламенту невідкладно розглянути нову редакцію Основного Закону Української держави. Щоб приймати нову Конституцію України, яка змінює шлях, яким буде йти держава, треба діяти згідно з правилами, з процедурою.

У цілому, я не дуже розділяю ідею прийняття саме нової редакції Конституції України, замість внесення змін у ті положення, що викликали політико-правову кризу. Українським суспільством вже багато напрацьовано з моменту прийняття Конституції України у 1996 році. У подальші роки Українська держава законодавчо закріплювала, "імплементувала" положення Основного Закону та формулювала принципово нові конституційні засади подальшої розбудови демократичної, соціальної та правової держави. Ухвалення нової редакції Конституції України призведе до необхідності перегляду великої кількості існуючих законів України, тлумачення та обговорення нового Основного Закону, розроблення нової практики його розуміння та застосування. Україна може знову опинитися у перехідному періоді на невизначений час, який вона начебто подолала. Крім того, читаючи нову редакцію Конституції України (положення про функції та повноваження гілок влади), не зовсім зрозуміло, куди ж таки Україна буде йти: або до напівпарламентської республіки, або до напівпрезидентської республіки?

 

Парламент: назва і устрій

Автори нової редакції Конституції України усвідомлюють необхідність розподілу гілок влади за принципом "стримувань і противаг" і вказують, що мета та завдання проекту є "забезпечення здійснення ефективної державної влади на засадах чіткого розподілу функцій, удосконалення системи стримувань і противаг, уникнення дуалізму в системі виконавчої влади, а також збалансування всього державного механізму". (Пояснювальна записка до проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції". http://www.president.gov.ua/content/poyasn_const.html) Дійсно, структура державного правління виявилися головною та найуразливішою політичною проблемою після реформ 2004 року. До того часу, поки ця проблема не буде вирішена, не можна очікувати на позитивні зміни в державі. Проте, наскільки прагнення авторів відображені у новій редакції Конституції України?

Перш за все, нова редакція Основного Закону України містить кардинальну зміну у діяльності парламенту — створення в Україні двопалатного парламенту. Пропонується перейменувати Верховну Раду України в Національні Збори, які складатимуться з двох палат — палати депутатів і сенату. Двопалатні парламенти ефективно діють у багатьох успішних країнах світу, таких як Велика Британія, Бельгія, Німеччина, Сполучені Штати Америки та інші. Багато унітарних держав мають двопалатний парламент: Франція, Польща, Іспанія, Італія, Чехія, Ірландія, Нідерланди, Словаччина та інші.

Прихильники та противники бікамерального парламенту використовують різні аргументи. Питання можливості існування в Україні двопалатного парламенту у майбутньому не можна зовсім відкинути. Втім, не хотілося б загострювати свій погляд на доцільності або недоцільності запровадження в Україні двопалатного парламенту у теперішній час. Який парламент кращій для державного будівництва — більш політико-суспільне питання, яке потребує окремого глибокого компаративного аналізу, проведення професійної дискусії. У цієї статті інша мета — дати загальну оцінку запропонованих змін. Тому розглянемо лишень певні моменти, що стосуються державних органів влади

Декілька слів щодо назви парламенту. Не зрозуміло, чому створення двопалатного парламенту передбачає і зміну історичної назви самого парламенту. Нова назва нагадує переклад французького l'Assemblеe nationale. (Парламент саме з такою назвою вперше з'явився у 1789 році після Французької революції.) У цьому зв'язку хотілося б звернути увагу, що ще до французької традиції існували давньослов'янські форми, схожі за змістом функцій та формою устрою на парламент. Так, в устрої держави Київської Русі принципи давнього народоправства базувалися на політичному інституті, до складу якого належали віче та княжа рада. (Грушевський М. Історія України—Руси. — К., 1991.) З еволюційним розвитком політичної системи у великоросів віче трансформувалось до боярської, а далі — Державної Думи, що і наразі відображає історичну назву парламенту, початок якого — Київська Русь. В Україні, натомість, ідея віче відродилась у конструкції політичного інституту парламентського типу, що з давніх часів іменувався Радою. Ще у Конституції гетьмана Пилипа Орлика 1710 року старшини були найвищими дорадниками гетьмана у складі Генеральної Ради. Приймаючи Конституцію України у 1996 році "батьки-засновники" ("Founding Fathers") мали ще тоді можливість запозичити для назви українського парламенту іноземний аналог. Але вони вирішили опиратись на багатовікову історію українського державотворення, підкресливши тим самим, що Україна продовжує прокладати свій власний шлях державності, розпочатий багато століть тому. Дуже важливо будувати демократичну, правову державу із врахуванням історичної пам'яті Українського народу.

Щодо устрою парламенту акцент зроблено на сенаті та її регіональному представництві, керуючись думкою, що двопалатний парламент дозволить ефективніше представити регіони. Це дійсно може бути правдою з огляду на діяльність двопалатних систем світу, але у сучасних умовах України сенат може стати провідником ідеї сепаратизму. З метою представлення регіонів, що є дійсно необхідною передумовою ефективного існування держави, не обов'язково міняти структуру парламенту, цього можна досягнути іншим шляхом, наприклад, реформуванням виборчого законодавства.

 

Депутатська недоторканність. Формування уряду

У новій редакції Конституції України із статті 91 вилучено норму, що народним депутатам гарантується депутатська недоторканність. Проте зберігається положення, яке, по суті, не відміняє депутатський імунітет — "народний депутат без згоди палати депутатів, сенатор без згоди сенату не може бути затриманий чи заарештований". (Стаття 91 Проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України". http://www.president.gov.ua/content/const_proekt.html) Це не зовсім збігається із закликами, що лунали донедавна про необхідність відмінити депутатський імунітет.

Позитивно ставлюсь до відмови від конституційної регламентації суто політичної практики утворення парламентської коаліції, від існування якої залежить виконавча влада в Україні. Інститут формування коаліції не додав стабільності і не сприяв підвищенню ефективності діяльності як законодавчої, так і виконавчої влади в Україні. Натомість, запропоновані модифікації закріплюють за парламентом право повного формування уряду та право висловити йому недовіру та прийняти відставку прем'єра (що є головною ознакою парламентських та напівпарламентських республік). Уряд, у свою чергу (Прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністр та міністри) має представницький мандат у палаті депутатів парламенту. (Імовірно авторів надихнула модель устрою парламенту, що притаманний конституційним монархіям з парламентською системою. Наприклад, у Великобританії за звичаєм уряд формується лідером партії, яка стає главою уряду. Як глава уряду, так і міністри входять до складу Англійського парламенту. Втім, Великобританії не притаманний сучасний принцип розподілу влад, що призвело до розширення компетенції парламенту судовими та виконавчими повноваженнями. У Нідерландах законодавча гілка влади складається з обох палат парламенту, короля ті міністрів. Втім, такі моделі у цих країнах сформувались у результаті складного історичного шляху, еволюції від абсолютної монархії до обмеженої монархії. У середині 20-го століття Німеччина — парламентська республіка — взяла за взірець для Федерального канцлера прем'єр-міністра Британії, втім, із певними розбіжностями. Отже, постає питання, наскільки ефективно буде така модель працювати у країні з кардинально іншими політико-правовими традиціями та із іншої формою державного правління.) Треба відзначити, що формування уряду з одного джерела є, в цілому, позитивним прагненням, проте джерело формування уряду залежить здебільшого від форми правління республіки. У цьому зв'язку слід зауважити наступне.

 

Дуалізм виконавчої влади

Нова редакція Конституції України залишає за Кабінетом Міністрів України статус вищого органу у системі органів виконавчої влади. За Кабінетом Міністрів залишається функція забезпечення та відповідальність за здійснення як внутрішньої, так і зовнішньої політики держави на виконання Конституції та законів, указів Президента. Таким чином, маємо нову систему, коли уряд повністю формується парламентом, підзвітний йому, забезпечує та відповідає за всю виконавчу владу. Разом з цим, значний обсяг повноважень у системі виконавчої влади зберігається і за Президентом, який "здійснює керівництво у сферах зовнішньополітичної діяльності, оборони і безпеки держави".

За Президентом, зокрема, зберігається право внесення на погодження сенату подання щодо призначення та звільнення з посад Генерального прокурора України, голови Служби безпеки України, голови Національного бюро розслідувань (інститут, який з'являється у новій Конституції України без жодної згадки про його функції та повноваження, але сама назва нагадує Федеральне бюро розслідувань при Департаменті юстиції США), керівників інших державних органів, які здійснюють досудове слідство, голови Служби зовнішньої розвідки України. Президент має право призначати та звільняти з посад вище командування Збройних Сил України.

Крім того, проект нової Конституції України надає Президентові право скасовувати акти Кабінету Міністрів України з питань зовнішньополітичної діяльності, оборони і безпеки держави без визначення підстав для таких дій — говориться лише про попередні консультації з Прем'єр-міністром (незрозуміло, як це буде реалізовано на практиці). Існуючий на сьогодні інститут зупинення дії актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності України ліквідовано. Складається враження, що Президент може впливати на діяльність уряду шляхом скасування актів Кабінету Міністрів та призначення певних керівників виконавчих органів, а у Прем'єр-міністра, з іншого боку, немає можливості корегувати діяльність виконавчої влади з Президентом. А відповідальність, між іншим, зберігається тільки за Прем'єр-міністром. За таких умов було б доцільно принаймні передбачити інститут контрасигнатури, коли певні акти Президента мають бути контрасигнованими главою уряду, який несе за них відповідальність. Це дозволило б забезпечити певний баланс між двома представниками виконавчої гілки влади.

Крім того, зберігається Рада національної безпеки і оборони, яку очолює Президент, без деталізації розподілу повноважень між Кабінетом Міністрів та Радою національної безпеки і оборони. Тим самим ми бачимо, що у новій редакції Основного Закону України зберігаються джерела конфліктів між Президентом та урядом. Таким чином, фундаментальні проблеми пов'язані із дуалізмом виконавчої влади, залишаються нерозв'язаними у новій редакції Конституції України. За новою редакцією в державі залишаться кілька центрів виконавчої влади: Кабінет Міністрів, Президент (та Секретаріат) і Рада національної безпеки і оборони.

 

А Президент над всіма?

Слід також звернути увагу і на те, що окрім значних повноважень у виконавчій владі, Президент матиме вплив на законодавчу та суддівську гілки влади. Так, Президент має право розпустити палату депутатів парламенту, при цьому не уточнюються підстави, за яких Президент може це роботи, за главою держави зберігається право вето щодо законів (крім законів, прийнятих на всеукраїнському референдумі). Президент має право призначати за погодженням сенату всіх суддів Конституційного Суду та за поданням Вищої ради юстиції України має право призначати та звільняти з посад суддів всіх місцевих судів та апеляційних судів, суддів місцевих адміністративних судів (як місцевих загальних судів з адміністративною юрисдикцією, так і окружних адміністративних судів) та апеляційних адміністративних судів. (Це дещо нагадує американську модель, де усі судді федеральних судів призначаються Президентом за погодженням сенату. Втім, необхідно пам'ятати, що США є президентською республікою із гіперпосиленою функцією ролі Президента. Президент США є главою виконавчої влади). Надаючи такі широкі повноваження главі держави, автори разом з цим передбачають ускладнену процедуру імпічменту Президента. Таким чином, бачимо, що знову є намагання залишити за інститутом Президента можливість "проникати" у сфери функціонування усіх гілок влади, залишаючи главу держави нібито над усіма гілками влади. Такий статус Президента, прагнення поставити його над традиційними гілками влади, всіма інститутами держави в самостійній якості, зокрема, як арбітра, координатора щодо органів державної влади, держави і суспільства є загальною рисою напівпрезидентських держав. Президент виступає "гарантом Конституції", але цей термін набув викривленого тлумачення.

Таким чином, здається, що автори мали намір запропонувати все ж таки напівпрезидентську республіку. Принаймні на етапі розробки нового Основного Закону держави говорилось про необхідність принципових змін до Конституції, відзначалось, що потенціал напівпрезидентської республіки в Україні не вичерпаний та наголошувалось на запровадженні принципово нової конституційної моделі президенціоналізму. (Микола Оніщук. Нотатки не стороннього: до доктрини конституційних змін в Україні. http://www.minjust.gov.ua/0/14280.) Невідомо, чи вдалось відобразити всі ідеї у проекті. У пояснювальній записці до законопроекту говориться, що під час підготовки нової редакції було здійснено аналіз положень чинної Конституції, опрацьовано міжнародний досвід та вітчизняний досвід конституційно-державного будівництва. Саме останнього і бракує у запропонованому тексті. На жаль, створюється враження, що така запропонована нова конституційна модель розподілу гілок влади базується не на належних теоретичних і державно-правових розробках, а скоріш на здебільшого некритичному сприйнятті відповідних моделей Конституцій Франції, Німеччини, США та Росії. Читаючи різні розділи нового тексту Конституції України, бачимо поєднання моделей державного правління закордонних Конституцій, при цьому не дуже вдалого.

 

Ризик розбалансованості

Відомо, що конституційний статус глави держави у кожній з країн визначається обраною формою правління та усталеними політико-правовими традиціями. Президент у президентській республіці є зазвичай главою держави та главою виконавчої влади, на відміну від моделі напівпрезидентської республіки (яка поєднує в собі риси президентської і парламентської республіки). Така модель була започаткована конституцією Франції 1958 р. як відповідь на негативний досвід функціонування парламентської республіки. Президент у Франції виведений за рамки законодавчої, виконавчої та судової гілок влади та наділений могутніми повноваженнями, які він здійснює через уряд (Франція є прикладом дуалізму виконавчої влади). Слід відзначити, що конституція Франція не передбачає, що президент є главою виконавчої влади або є відповідальним за неї. Проте важливо, що президент у Франції особисто призначає главу уряду та його склад (міністрів). Таким чином, можно прослідкувати закономірність спільної діяльності у сфері виконавчої влади президента та уряду.

Слід також відзначити, що напівпрезидентська республіка від самого початку свого існування піддається критиці за гіперболізацію влади президента і порушення конституційного принципу поділу влади, однак виявила свою життєздатність, як ми бачимо на прикладі Франції і, більше того, стала взірцем для багатьох інших держав, особливо постсоціалістичних. Досвід існування дуалізму виконавчої влади в Україні яскраво демонструє, що завжди зберігатиметься ризик розбалансованості виконавчої влади, що, як ми бачимо на прикладі України, може призвести до паралізації нормального функціонування держави.

Уважно вивчивши повноваження виконавчої та законодавчої гілок влади у новій редакції Конституції України, ми не бачимо задекларовану оптимізацію правового статусу глави держави та "систему стримувань і противаг". Складається враження, що поєднання рис президентської та парламентської республіки здійснюється не за принципом системної рівноваги.

Права людини

 Негативні права захищають від урядового втручання. Вони надають людям цілу низку особистих прав та свобод — слова, друку, релігії, зібрання, подорожування тощо. Негативні права можна запровадити в життя за допомогою правила закону, наказом суду. Але коли йдеться про позитивні права (право на працю, на житло, на землю, на "достатній життєвий рівень"), то їх не так легко реалізувати. Як реалізувати право на землю, коли законом можна встановити обмеження цього права? Як визначити "достатній життєвий рівень"?

Збереження позитивних прав у розділі II Конституції України суттєво послаблює функцію Основного Закону. Конституція, яка надає права, що не можуть бути реалізовані, не може вважатись серйозним документом. Автори чинної Конституції України з тих чи інших причин не прислухались до цієї поради. Як наслідок, багато людей скаржиться на неможливість реалізації прав, передбачених Основним Законом, що не додало авторитетну ні уряду, ні суду.

Через це, коли ми говоримо про нову редакцію Основного Закону, то можна було б розглянути можливість передбачити позитивні права у Преамбулі Основного Закону або окремій Декларації, яка мала б статус невід'ємної частини Конституції Україні. У такому випадку вони виглядали б як напрям діяльності держави, цілі, до яких прагне держава.

Хотілося б звернути увагу і на те, що під час розробки чинної Конституції України дуже позитивно було схвалено введення посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, до якого кожен має право звернутися за захистом своїх прав (ст. 55 Конституції України). Хоча в новій редакції парламентський контроль за додержанням прав і свобод людини зберігається у вигляді Уповноваженого Національних Зборів України, не відомо з яких міркувань автори вилучили норму про можливість звернення до нього. Це може негативно позначитись на забезпеченні реалізації прав та свобод людини.

 

Судова влада

Окремо необхідно зупинитись на судовій владі. Стаття 141 запропонованої редакції Основного Закону передбачає безстрокове перебування судді на посаді. Таке положення є схвальним. Адже пожиттєвий строк перебування на посаді гарантує суддям збереження своєї роботи у випадку ухвалення непопулярних рішень згідно з Конституцією та законами. Така норма допомагає дотримуватися неупередженості та незалежності суддів, що є конче необхідним для демократичної держави та держави, де визнається і діє принцип верховенства права. Проте термін перебування на посаді суддів Конституційного Суду залишається 9 років. У результаті, порівняно молоді судді можуть стикатися з перспективою пошуку роботи у майбутньому і, пам'ятаючи про це, можуть шукати підтримки у сторін процесу в обмін на певне рішення. Крім того, проект нової редакції Конституції України ніде не гарантує, що заробітна платня суддів не зменшується.

Говорячи про Конституційний Суд України, також слід звернути увагу на нову статтю 150, яка надає КСУ повноваження розглядати конституційність законів, на основі яких судом загальної юрисдикції ухвалено остаточне рішення. Слід пам'ятати, що вирішення цього питання покладатиметься на 18 суддів. А судів загальної юрисдикції в України наразі 670, додайте ще апеляційні суди. На додаток до всіх інших ключових повноважень КСУ це може створити величезне робоче навантаження та призведе до того, що суд фізично не буде мати можливості задовольнити усі скарги. Як наслідок, буде безліч невирішених справ або справи будуть вирішуватись наспіх, щоб позбутись негативної статистики. Навряд чи така ситуація приведе до посилення поваги до суду серед громадян України.

Необхідно також уникнути того, щоб процедура призначення суддів впливала на роботу єдиного суду конституційної юрисдикції в Україні та зупиняла його роботу на певний час. Позитивним рухом у забезпеченні належного судочинства є нова норма статті 148, що передбачає набуття повноважень суддів Конституційного Суду України з дня складання присяги на пленумі Конституційного Суду України. Це дозволить уникнути ситуації, що була у 2005 році, коли парламент відмовився приводити до присяги суддів КСУ, які були призначені Президентом та з'їздом суддів. Такі дії паралізували роботу КСУ на 10 місяців і зробили його нездатним розглянути питання конституційності політичної реформи перед 1 січня 2006 року (тобто до набрання реформою чинності).

 

Роль і функції Верховного Суду. Участь народу у здійсненні правосуддя

Поряд з позитивними моментами модифікацій існують і негативні.

Складається враження, що послаблюється роль та функції Верховного Суду України. Так, ст. 125 чинної Конституції проголошує, що Верховний Суд України є найвищим судом у системі органів загальної юрисдикції, а вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі суди. Тобто чинною Конституцією України побудована піраміда організації судоустрою України. Вбачається, що запропонований проект Конституції України передбачає запровадження судової системи "під однією парасолькою": як Верховний Суд України, так і суди касаційної інстанції знаходяться на одній площині (ст. 136 проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України". http://www.president.gov.ua/content/const_proekt.html). Як у чинній редакції Конституції України, так і у запропонованому новому Основному Законі передбачена можливість участі народу у здійсненні правосуддя через присяжних. Тільки нова редакція скасовує інститут народних засідателів та передбачає введення мирових суддів з метою здійснення правосуддя у громадах (статті 134 та 123 проекту Закону "Про внесення змін до Конституції України").

Пропозиція щодо запровадження виборних мирових суддів викликає занепокоєння, оскільки існує реальна загроза, що судді, знаходячись під впливом їхніх виборців, не зможуть здійснювати правосуддя чесно та неупереджено. Колишній суддя Верховного Суду США Сандра Дей О'Коннор, засуджуючи практику обрання суддів у США, зазначила: "Жодний народ світу не має такої практики, оскільки розуміє, що не можна отримати справедливих та неупереджених суддів у такий спосіб". (Adam Liptak, Rendering Justice, With One Eye on Re-election, N.Y. Times, May 25, 2008.) Вилучення народних засідателів свідчить про визначеність авторів щодо остаточної ролі суду присяжних в українській правовій системі. Втім, у новій редакції бракує визначення, яким чином буде визначатись право особи на суд присяжних. У Сполучених Штатах Америки це питання вирішувалось у Біллі про права, де шоста поправка до конституції гарантує право мати суд присяжних в усіх кримінальних справах, а сьома поправка захищає право мати суд присяжних у всіх судових процесах, коли розмір претензій перевищує 20 доларів. Ця сума ніколи не змінювалась, хоча вартість 20 доларів у 1791 році була набагато більшою.

У США суд присяжних складається з громадян, які обираються сторонами у справі. Під час судового розгляду присяжні визначають факти у справі та на чию користь свідчать ці факти — позивача чи відповідача. Як чинна, так і нова редакція Основного Закону не визначає чисельність присяжних у суді та кількість голосів, необхідних для прийняття рішення. Конституція США також не говорить про це. Втім, судді, у США керуються практикою загального права у встановленні чисельності суду присяжних. З огляду на історичні обставини Україна не має добре розвинутої концепції системи суду присяжних, тому варто було б визначити деталі права на суд присяжних не тільки у законодавчих актах, але і у Конституції України.

Звертаю увагу і на те, що не можна зволікати із реалізацією права особи на суд присяжних, якщо таке право прямо передбачено у Основному Законі. Інакше це буде виглядати як невиконання державою гарантованних Конституцією прав.

 

Основні засади судочинства. Суддівське самоврядування

Необхідно висловити коментар і до основних засад судочинства, якими передбачено змагальність усіх учасників судового процесу. Хоча цей принцип і відображений у чинній Конституції, на практиці судочинство в українських судах здійснюється за "опитувальною", інквізиційною системою, яка діє у багатьох країнах з континентальною системою права. Тобто суддя відіграє активну роль у процесі, наприклад, може викликати та допитувати свідків у справі, навіть узагальнювати свідчення. Якщо Україна проголошує змагальність сторін у процесі як принцип здійснення судочинства, то необхідно чітко усвідомити систему процедурних і доказових правил. У Сполучених Штатах Америки під змагальністю сторін у процесі розуміється, що сторони відіграють ключову роль у поданні своїх доказів. Суддя головним чином реагує на протести сторін, відповідає на письмові чи усні клопотання сторін. Суддям штатів у кримінальних справах взагалі забороняється допитувати свідків, а федеральні судді також переважно утримуються від цього. Така поведінка суддів полягає у намаганні уникнути надмірного впливу на присяжних.

Слід приділити увагу питанню суддівського самоврядування, передбаченого статтею 140 нової редакції Основного Закону України. Суддівське самоврядування є однією з найважливіших гарантій забезпечення незалежності судів і суддів. Завданням органів суддівського самоврядування має бути вирішення питань внутрішньої діяльності судів. В Україні організаційними формами суддівського самоврядування законом визначені збори суддів, конференції суддів, з'їзд суддів України, ради суддів та їх виконавчі органи. Втім, вони не можуть вирішувати питання матеріально-технічного та іншого забезпечення судів. Цю функцію в Україні виконує Державна судова адміністрація, завданням якої є здійснення адміністративного та організаційного забезпечення діяльності судового корпусу, а також інших органів та установ судової системи.

Державна судова адміністрація має досить широкі повноваження, що становлять заходи фінансового, матеріально-технічного, кадрового, інформаційного та організаційно-технічного забезпечення судової гілки влади. Проте Державна судова адміністрація входить до складу центральних органів виконавчої влади. Лише організаційне забезпечення діяльності Верховного Суду України, Конституційного Суду України та вищих спеціалізованих судів здійснюється апаратами цих судів. Імовірно, така структура створює небезпеку посилення впливу виконавчої влади на судову через систему матеріального забезпечення. Якщо нова редакція Основного Закону України під суддівським самоврядуванням передбачає включення Державної судової адміністрації до структури судової гілки влади, то це є правильним рухом.

 

Система прокуратури

Коли я був радником робочої групи в Україні з прийняття Конституції 1996 року, то ми всі говорили про розподіл влади поміж трьома гілками. Багато суперечок виникло щодо того, яким чином забезпечити реформування системи прокуратури, яка залишилась у спадщину від Радянського Союзу. Я не схвалив тоді ідею незалежності прокуратури від будь-якої гілки влади та вважаю, що політична реформа дала прокурору занадто великі повноваження. Прокурор не повинен їх мати. Прокурор дійсно має підпорядковуватися виконавчій владі, забезпечувати державне обвинувачення. Нові положення законопроекту передбачають коригування функцій органів прокуратури. Проте здається, що прокуратуру включено до судової гілки влади. Принаймні, у новій редакції Конституції України цей орган розміщено у розділі VII "Суди і правосуддя".

 

Внесення змін та прийняття нової редакції Конституції

У новій редакції Основного Закону України процедура внесення змін до нього не передбачає наявність висновку Конституційного Суду України. У такому випадку стає незрозумілим, хто має право вирішувати, чи конституційні зміні, чи не звужують вони права та свободи людини. Очевидно, що таке право належить органу конституційного контролю, проте автори чомусь на це зневажають.

Турбує також і передбачена у розділі X "Внесення змін до Конституції України" нової редакції Конституції можливість прийняття нового Основного Закону. На мою думку, передбачення у Конституції можливості прийняття нового Основного Закону послаблятимуть життєздатність цього Основного Закону держави як стабільного правового документа, фундаментального за своїм значенням.

 

Висновки

Зміни до Конституції України, звичайно, потрібні, оскільки система влади в нинішньому вигляді містить у собі багато протиріч. Прийняття ж нової Конституції, нового устрою державної влади, як це пропонується, потребує виваженого ставлення. Україна вже має досвід поспішних змін до Основного Закону: намагаючись наспіх вирішувати лише сучасні потреби, латаючи старі дірки, утворюються нові.

Уважно вивчивши запропоновану нову редакцію Конституції України, все ж таки немає загального відчуття, що нова версія Основного Закону є насправді кращим правовим документом та вносить необхідні зміни для кращого функціонування держави. Здається, що уроки історії не засвоєнні. Написати нову редакцію Конституції — не означає автоматичної зміни життя держави на краще.

Дуже важливо, щоб радники, які працюють над оновленням Конституції, в додаток до високої професійної підготовки, мали потяг до національного самоусвідомлення, почуття відповідальності за долю України. Основні засади Конституції України мають віддзеркалювати стабільність держави на довгі роки. Конституція, яка віддзеркалює лишень політичні амбіції, обов'язково зазнає поразки і не матиме підтримки Українського народу. Через це автори мають чітко усвідомлювати, що оновлений Основний Закон Української держави має стимулювати процеси національного державотворення.

 

 

 

Аналітична юриспруденція