Адміністративне судочинство: становлення завершилося, проблеми залишилися

Олександр ПАСЕНЮК,
голова Вищого адміністративного суду України,
заслужений юрист України

Статистичні показники, що характеризують стан здійснення судочинства адміністративними судами у першому півріччі поточного року, свідчать про стрімке збільшення кількості звернень до адміністративних судів усіх інстанцій порівняно з першим півріччям 2010-го. Так, упродовж вказаного періоду до місцевих адміністративних судів надійшло 2,2 мільйона справ і матеріалів, що в 4 рази більше ніж за відповідний період 2010 року.

Загальний стан адмінсудочинства

Таким чином, за перше півріччя цього року до адміністративних судів надійшло більше звернень, ніж за весь 2010 рік. Дана ситуація викликана збільшенням звернень із приводу призначення та перерахунку соціальних виплат дітям війни, чорнобильцям, військовослужбовцям, які, як свідчить практика, по кілька разів звертаються до суду щодо захисту своїх порушених одних і тих самих прав за різний період часу. Крім того, мають місце випадки звернень цих категорій громадян до судів ще й після розв’язання судами спорів із заявами в порядку виконання рішень. У зв’язку з цим на розгляді в судах перебуває значна кількість однотипних справ, в яких порушуються питання, які вже знаходили вирішення в аналогічних справах, зокрема судами вищих інстанцій.

Звісно, що при збільшенні кількості звернень до судів збільшилися й показники розгляду справ і матеріалів. Так, упродовж першого півріччя 2011 року місцевими адміністративними судами розглянуто понад 2 мільйони справ і матеріалів, у той час, коли у відповідному періоді минулого року цей показник становив 612 тисяч.

Незважаючи на значне навантаження, з яким працюють судді, упродовж півріччя, на наш погляд, було забезпечено якісний розгляд адміністративних справ. Судами апеляційної інстанції змінено чи скасовано лише 6 відсотків рішень, ухвалених місцевими адміністративними судами. У минулому році цей показник становив 9%. Кількість змінених чи скасованих рішень судів апеляційної інстанції становить 1 відсоток. У (минулому році цей показник становив 1,5%).

Водночас ці показники ще раз говорять про те, що суди завантажені типовими справами, в яких вже є вироблена усталена судова практика.

Проблеми з розгляду справ

Викладене засвідчує наявність принаймні трьох основних проблем у вітчизняному адміністративному судочинстві: надмірна тривалість строків розгляду справ, неоднакова судова практика та низька ефективність. Кожна із них вже сама по собі є достатньо серйозною, тому важко виділити якусь одну як основну. До того ж, ці проблеми проявляються комплексно, підсилюючи одна одну.

Розпочати, думаю, варто з ефективності судочинства. Вона значною мірою залежить від якості законодавства та доступу суддів до нього. Якість законодавства в частині національного права наразі залишу поза увагою, оскільки ця проблема є загальною для всіх сфер правозастосування, а зупинюся лише на тій «міжнародно-правовій частині» законодавства, яка все помітніше впливає на вітчизняну правову політику і практику, – на практиці Європейського суду з прав людини. У статті 8 КАСУ прямо передбачено, що адміністративний суд зобов’язаний вирішувати справи з урахуванням судової практики цього Суду. Протягом 2011 року ЄСПЛ ухвалив уже близько десятка рішень, в яких зачіпалися питання адміністративного судочинства, і ця тенденція, очевидно, посилюватиметься. Фактично на сьогодні адміністративні суди здебільшого працюють «навздогін»: рішення ЄСПЛ застосовуються лише тоді, коли на них посилаються сторони процесу або необхідно виправити помилки, на які власне і вказує відповідне рішення проти України.

Цей підхід слід змінити. Робота на випередження повинна полягати в тому, щоб орган, найбільш обізнаний із практикою ЄСПЛ – секретаріат Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини, – добирав правові позиції цього Суду, що стосуються адміністративного судочинства, й повідомляв їх ВАСУ. Вищий адміністративний суд, у свою чергу, мав би доводити ці правові позиції до відома решти адміністративних судів. Суди забезпечували б робочий переклад відповідних рішень силами свого апарату, а офіційний переклад для потреб певної судової справи – за допомогою перекладача, призначеного відповідно до КАСУ. Офіційні переклади накопичувалися б на веб-сайті ВАСУ у вільному доступі для всієї системи адміністративних судів, а також публікувалися б у «Віснику Вищого адміністративного суду України».

Зрозуміло, що ефективне судочинство неможливе також без дієвого інституту забезпечення позову та кваліфікованого застосування суддями того чи іншого способу захисту залежно від категорії справи. Апеляційні суди, на жаль, продовжують виявляти помилки суддів місцевих судів у реалізації цих інститутів. Тому допомога Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Національної школи суддів в цьому питанні також була б корисною.

Значну допомогу при підготовці справи до розгляду судді отримують від своїх помічників та секретарів судового засідання, які готують проекти судових рішень, добирають законодавство, опрацьовують юридичну літературу тощо. Стабільність корпусу цих працівників є важливим чинником якості судових рішень і судочинства в цілому. Однак сьогодні таку стабільність порушено. Якщо в попередні роки ситуація з оплатою праці була принаймні задовільною у зв’язку з тим, що штат суддів і працівників апарату був неукомплектований, то на сьогодні вона критична. Порівняно з минулим роком заробітна плата цієї категорії працівників зменшилася на 50 відсотків. Помічник судді (згідно з кваліфікаційними вимогами ним повинна бути особа з вищою юридичною освітою) отримує 1200 гривень на місяць. Незважаючи на те, що апеляційні та окружні адміністративні суди майже повністю укомплектовані кадрами, Міністерством фінансів при складанні видатків державного бюджету цього не враховано. На 2012 рік доведені граничні обсяги видатків на оплату праці у місцевих та апеляційних адміністративних судах зафіксовані на тому ж рівні – 50 відсотків від потреби.

Проблеми фінансування та виконання судових рішень

Зрозуміло, що якісне судочинство неможливе без належного фінансування. Відсутність бюджетних призначень на поштові послуги, конверти, папір порушує конституційні права громадян, оскільки сторонам у справах не надсилаються повідомлення, процесуальні документи. Поточні видатки на утримання адмінсудів задовольняють мінімальні потреби лише на 50 відсотків. Тож ситуація в цій сфері, якщо не катастрофічна, то критична.

Судовий процес можна вважати завершеним лише після того, як виконано судове рішення. Найбільш проблемним є виконання судових рішень у соціальних спорах. Наведу деякі показники з цього приводу. У 2009 році на користь громадян було присуджено 791 млн грн різного роду соціальних допомог і виплат. Фактично було виплачено (в тому числі й за судовими рішеннями) трохи більше 200 млн грн. У 2010 році при ще більшій кількості позовів у соціальних спорах величина фактичних виплат становила близько 237 млн грн.

Уряд та парламент розглядають можливість усунення цієї проблеми шляхом запровадження спеціальної бюджетної програми, кошти якої використовуватимуться саме в тих випадках, коли в державного органу-відповідача не вистачатиме фінансів для виконання певної постанови суду майнового характеру. Відповідні пропозиції викладено в проекті Закону «Про гарантії держави щодо виконання рішень суду» (№ 7562 від 14.01.2011). Вважаю, що в цілому ідею цього законопроекту варто підтримати.

Викликає також занепокоєння значна кількість випадків відвертого ігнорування рішень, ухвалених щодо колегіальних суб’єктів владних повноважень (місцевих рад, виконавчих комітетів місцевих рад тощо). Відповідно до КАСУ покарання за таку поведінку колегіального органу несе його керівник. Однак у нього немає й не може бути правових важелів впливу на решту членів цього органу. За таких умов керівнику варто надати право одноособово виконати судове рішення, якщо колегіальний орган не зробив цього у встановлений законом чи судом строк. Реалізувати цю ідею можна шляхом прийняття спеціального матеріального закону про порядок виконання деяких постанов суду у справах щодо колегіальних рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень. Щоправда така ідея поки що не знаходить відгуку серед народних депутатів.

До липня минулого року суб’єкти владних повноважень-відповідачі могли дозволити собі не виконувати судове рішення, або ж, узагалі, йшли на подальше загострення конфлікту з позивачем, усвідомлюючи, що останній міг захиститися від такої поведінки лише новим позовом, розгляд якого ймовірно затягнувся б на місяці, якщо не більше. Минулорічні зміни до КАСУ надали позивачеві можливість подати такий позов одразу ж на стадії виконання. За час, що минув, судова практика засвідчила окремі вади цього інституту, на усунення яких спрямовано відповідні положення законопроекту № 8736 від 01.07.2011. Сподіваюсь, що ці зміни дозволять суду більш якісно дослідити обставини порушення та вжити ефективні заходи щодо захисту прав позивача.

Надмірна тривалість судового розгляду справи

Наступна проблема – надмірна тривалість судового розгляду справи. Згідно зі статистичними даними в першому півріччі 2011 року окружні суди з порушенням процесуальних строків розглянули понад 25 відсотків від усіх справ, що перебували у їх провадженні. Це одна з причин того, що щороку до ВАСУ надходить близько 6–7 тисяч скарг на роботу суддів, значна частина яких стосується процесуальної бездіяльності – ненадання доступу до матеріалів справи, ненадання копії судового рішення, невчинення процесуальних дій у справі протягом тривалого часу тощо. Більшість із цих випадків можна пояснити надмірним навантаженням на суддів, однак трапляються ситуації свідомого затягування процесу. З огляду на принцип суддівської незалежності ВАСУ не має повноважень адміністративно реагувати на такі правопорушення, вони повинні підлягати виключно процесуальному контролю. А такий в Україні, на жаль, відсутній, що звужує конституційне право особи на судовий захист.

Разом із тим перекидання соціальних спорів з однієї юрисдикції до іншої і назад породило проблему неможливості одночасної реєстрації десятків тисяч матеріалів, отриманих апеляційними адміністративними судами від апеляційних загальних судів та ВАСУ від Верховного Суду України. Штати канцелярій не розраховані на такий наплив справ. Крім затягування розгляду, затримка з реєстрацією таких справ унеможливлює реєстрацію всіх наступних документів, що підлягають приєднанню до них. А невідображення цих справ у статистичних звітах зумовлює недостатність фінансування та інших ресурсів, необхідних для їх розгляду.

Для невідкладного реагування на цю проблему суди на допомогу канцелярії мали б мобілізувати всіх працівників апарату на почергове виконання функції з реєстрації переданих справ. При тому необхідно усвідомлювати, що кожна своєчасно не зареєстрована справа потенційно є заявою до ЄСПЛ.

Стратегічним запобіжником від усіх наступних подібних проблем має стати програма з обміну електронними даними щодо справ (так звана «реплікація»). В окремих апеляційних округах вона вже діє або на стадії впровадження (Харківський та Одеський округи). При цьому в Одеському окрузі відповідна програма передбачатиме передачу даних не лише від нижчих до вищих судів, а й у зворотному напрямі. Відтак робоче навантаження на канцелярії судів істотно зменшиться, знизиться кількість технічних помилок під час реєстрації справи.

Як уже зазначалося, тривалість розгляду справи зумовлюється також невпинним ростом кількості справ, що надходять на розгляд судів. Практика роботи окремих судів, маю на увазі перш за все Вінницький апеляційний адмінсуд, свідчить, що зменшити це навантаження можна за допомогою такого перспективного інституту, як медіація. У порівнянні із судовою процедурою вирішення спору шляхом медіації не є тривалим. До того ж, при медіації зростає ймовірність добровільного виконання рішення. Сторони, які самостійно досягли згоди й виробили рішення спільно, на основі власних потреб, більш вмотивовані виконувати досягнуті домовленості. Тому судам не доводиться відволікатися на забезпечення примусового виконання судового рішення.

На зменшення тривалості судових процесів були спрямовані минулорічні зміни до КАСУ, які передбачили можливість пересилання текстів повісток електронною поштою (стаття 38 КАСУ). Попри деякі недоліки цього інституту суди продовжують ним користуватися. Однак його ефективність усе ще невисока. Справа в тому, що на виконання вимог КАСУ Державна судова адміністрація започаткувала Єдину базу даних електронних адрес, номерів факсів (телефаксів) суб'єктів владних повноважень. Проте наповнюється ця База вкрай повільно, суб’єкти владних повноважень неохоче надають для неї контакти, на які можна було б надсилати тексти повісток. Для пришвидшення цього процесу, на мою думку, перехідні положення Закону України «Про судоустрій і статус суддів» слід доповнити положенням, яке б встановило строк, до якого суб’єкти владних повноважень мають надати контактну інформацію.

Надмірна тривалість процесів зумовлена, в тому числі, й тим, що до судів надходять справи, розгляд яких, на мою думку, не повинен відноситись до функцій суду. Маю на увазі так звані справи «держава проти особи». З року в рік їх кількість у загальній структурі адміністративних справ зростає. У 2010 році частка цих справ становила близько 20 відсотків. Вони виникають через те, що чинне матеріальне законодавство не передбачає позасудових (адміністративних) механізмів примусового виконання адміністративних актів. Відповідному адміністративному органу нічого не залишається, як звертатися по допомогу до адміністративного суду. Проте примусовим виконанням адміністративних актів, на мою думку, має займатися саме адміністративний орган: для суду ця функція є чужою, а тому має бути виключена із його компетенції, що суттєво розвантажить суддів.

Юрисдикційні конфлікти

Окремо варто згадати таку проблему, як інертність правової свідомості деякої частини вітчизняних юристів-практиків та теоретиків. Вони продовжують дотримуватися теорії домінування приватноправового елементу у спорі над публічно-правовим. Відповідно до Цивільного процесуального кодексу УРСР 1963 року скарга (аналог сучасного адміністративного позову) підлягала залишенню без розгляду в разі поєднання у справі поряд із питанням публічного права, також і питання приватного права (за термінологією цього Кодексу – «спір про право»); такий спір міг бути розглянутий виключно в порядку цивільного позовного провадження. Введені в дію з вересня 2005 року Кодекс адміністративного судочинства України та новий Цивільний процесуальний кодекс передбачили перехід до іншої теорії – «рівноправного співіснування» приватноправових елементів у спорі із публічно-правовими. З метою захисту своїх приватних прав, зачеплених владними органами, особа має право звертатися до цивільного (господарського) суду, а для захисту публічних прав – до адміністративного суду.

Однак, замість того, щоб дотримуватися визначеного законом нового підходу, суди цивільної (господарської) юрисдикції за підтримки судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України продовжували триматися попереднього підходу. Сучасний суспільно-політичний лад характеризується стрімким зростанням обсягів цивільного обороту та щільністю державного регулювання цих процесів. Тому практика цих судів породила юрисдикційні конфлікти стосовно більшості сфер державного управління: адміністрування податків, захист економічної конкуренції, реєстрація речових прав на нерухоме майно, охорона прав інтелектуальної власності, розпорядження землями державної (комунальної) форми владності тощо.

Щоб законодавчо закріпити повернення до «домінування» цивільної юрисдикції представники цивільного та господарського судочинства знову й знову ініціюють проекти, що передбачають порушення цілісності публічно-правової сфери. Реалізація цих ініціатив призвела б до того, що публічно-правові спори у згаданих сферах державного управління штучно, всупереч їх природі, були б переведені у розряд «цивільних». Зважаючи на особливу економічну привабливість сфери інтелектуальної власності, нерухомості, землі, цілком зрозуміло, що за такими законодавчими ініціативами стоїть суто відомчий інтерес. Кон’юнктурність, нехтування столітніми напрацюваннями у сфері адміністративної юстиції робить відповідні законопроекти нежиттєздатними, такими, що не можуть мати майбутнього.

Більше того, ці законопроекти є небезпечними, оскільки можуть призвести до штучного звуження публічно-правової сфери. Такі «науково-практичні експерименти» нам вже відомі, коли 80 років тому в радянському праві майже вся сфера приватних відносин була одержавлена. Сьогодні нам пропонують такий же «експеримент», щоправда в зворотному напрямі. Для того, щоб поставити крапку у згаданих юрисдикційних конфліктах, процесуальні закони слід деталізувати положеннями, які б підтвердили належність відповідних публічно-правових спорів виключно до адміністративної юрисдикції.



Теги:
Адміністративне судочинство, Олександр Пасенюк, стан адмінсудочинства, проблеми з розгляду справ, КАСУ, ЄСПЛ, тривалість судового розгляду справи, юрисдикційні конфлікти, Європейський суд з прав людини, Вища кваліікаційна комісія суддів України, Національна школа суддів, аналітична юриспруденція, аналітика

Джерело:

ЮВУ № 37 (845)

Аналітична юриспруденція